Gabriela RADU ■
Motto: „Reducerea costurilor e arta de a muta resursele, nu de a le distruge. A economisi într-un loc înseamnă a construi putere în altul.”
Ministerul Dezvoltării, Lucrărilor Publice și Administrației (MDLPA) a pus în dezbatere publică adoptarea unor măsuri pentru creșterea capacității financiare a unităților administrativ-teritoriale. Scopul principal anunțat este acela de eliminare unei serii de deficiențe în organizarea și funcționarea administrației publice, în contextul deficitului bugetar excesiv. Așa să fie? Să analizăm câteva dintre elementele din nota de fundamentare, dar și măsurile propuse.
Riscul unui eșec sistemic
Proiectul de lege privind creșterea capacității financiare a unităților administrativ-teritoriale propune o intervenție amplă, aproape exhaustivă, asupra administrației publice românești. De la descentralizare, regimul juridic al bunurilor, resurse umane, fiscalitate, până la organizarea structurilor locale și gestionarea cheltuielilor publice, documentul conturează o reformă de anvergură, justificată prin constrângeri bugetare severe și presiuni externe asumate de România în raport cu Uniunea Europeană. Cu toate acestea, amploarea reformei contrastează puternic cu slaba integrare a principiilor fundamentale ale managementului strategic, cu componentele sale esențiale: managementul schimbării și managementul riscurilor. Această discrepanță ridică semne serioase de întrebare asupra rezultatelor reale ale demersului.
În esență, nota de fundamentare a proiectului de lege tratează reforma administrativă ca pe un exercițiu predominant tehnic și normativ, reducând schimbarea la modificări legislative, ajustări de proceduri și realocări de competențe. Or, administrația publică, într-un sistem democratic, nu este un mecanism inert care reacționează automat la modificarea regulilor, poate doar într-un stat autoritarist.
Administrația Publică este un sistem complex, alcătuit din oameni, culturi organizaționale, nevoi diferite, rutine instituționale și raporturi de putere. Ignorarea acestor dimensiuni, umană și organizațională transformă reforma într-un risc major de disfuncționalitate, nu într-un instrument de eficientizare.
Un prim eșec major este lipsa unei viziuni coerente de implementare a schimbării. Deși sunt identificate numeroase „disfuncționalități”, nu este prezentată o arhitectură clară a tranziției de la situația actuală la cea dorită. Eliminarea sau simplificarea unor proceduri (precum cele din domeniul descentralizării sau al inventarierii bunurilor) este justificată în document prin reducerea birocrației, dar nu este însoțită de mecanisme de control al calității deciziilor, de prevenire a arbitrariului sau de consolidare a capacității administrative locale. În lipsa acestor garanții, există riscul ca „debirocratizarea” să se transforme într-o pierdere de trasabilitate, predictibilitate și iresponsabilitate instituțională.
În al doilea rând, nota de fundamentare tratează riscurile într-o manieră implicită, aproape accidentală. Deși sunt menționate pericole precum degradarea patrimoniului public, pierderea finanțărilor europene sau presiunile asupra bugetelor locale, nu există o analiză sistematică a riscurilor generate chiar de reformă. De exemplu, transferul de bunuri sau competențe fără asigurarea resurselor financiare și umane necesare poate duce la blocaje administrative, litigii costisitoare și scăderea calității serviciilor publice. În mod paradoxal, o reformă concepută pentru reducerea cheltuielilor poate produce, pe termen mediu, costuri suplimentare semnificative.
O zonă de vulnerabilitate majoră este cea a resurselor umane. Deși documentul recunoaște limitele actualului sistem de evaluare, mobilitate și utilizare a cadrelor de competență, soluțiile propuse sunt fragmentare și incomplete. Operaționalizarea parțială a conceptului de competență, combinată cu menținerea unor mecanisme temporare de ocupare a funcțiilor de conducere, riscă să accentueze demotivarea personalului, să adâncească politizarea și percepția de instabilitate. Fără o strategie de schimbare care să includă comunicare, formare, sprijin instituțional și asumare managerială, reforma resurselor umane riscă să rămână un exercițiu formal, fără impact real asupra performanței administrative.
Mai grav, nota de fundamentare pare să pornească de la o premisă implicită discutabilă: aceea că reducerea cheltuielilor publice este sinonimă cu eficiența administrativă. În realitate, eficiența nu rezultă automat din comprimarea bugetelor, ci din capacitatea instituțiilor de a prioritiza, de a gestiona riscuri și de a livra servicii publice de calitate. Fără indicatori clari de performanță, fără mecanisme de monitorizare a efectelor reformei și fără corecții adaptive, reforma poate produce exact efectul opus celui scontat, acela al slăbirii capacității statului și adâncirea inegalităților teritoriale.
Descentralizare administrativă fără strategii, analize de impact și pilotare
Guvernul anunță intenția de a „simplifica și accelera” procesul de descentralizare administrativă, un obiectiv legitim și, în principiu, necesar. În realitate însă, mecanismul aleas ridică semne serioase de întrebare și riscă să transforme o reformă complexă într-un experiment hazardat, dictat mai degrabă de presiuni politice decât de rațiuni administrative solide.
Concret, Executivul propune eliminarea strategiilor, a analizelor de impact și a fazelor pilot – instrumente esențiale în orice proces de reformă – și înlocuirea acestora cu decizia unilaterală a ministerului coordonator, dublată de o consultare formală a structurilor asociative ale autorităților locale. Graba de a bifa „tăieri” și obținerea de rezultate rapide, indiferent dacă acestea vor fi bune sau rele, pare să fi devenit criteriul principal al acestei guvernări, în detrimentul unei construcții coerente, responsabile și durabile.
Renunțarea la mecanismele științifice ale schimbării, de analiză și testare, nu simplifică reforma, ci îi amplifică riscurile. Fără o evaluare riguroasă a impactului și fără pilotarea măsurilor propuse, descentralizarea riscă să devină ineficientă, inechitabilă și nesustenabilă. În esență, nu asistăm la o soluție reală, ci la un transfer de competențe către un decident central, investit cu o autoritate disproporționată pentru o problemă de interes național.
Analiza de impact și fazele pilot nu sunt obstacole birocratice, ci instrumente de gestionare a riscurilor într-un proces extrem de complex, că doar știm: planul de acasă nu se potrivește întotdeauna cu cel din târg. Eliminarea acestor pași deschide calea unei fundamentări precare a politicilor publice, cu incoerențe între sectoarele economice și decizii luate de un actor cu competențe limitate în raport cu amploarea responsabilităților asumate.
Mai mult, transferurile de competențe realizate fără evaluări prealabile vor genera inevitabil inechități teritoriale. Nu toate unitățile administrativ-teritoriale dispun de aceeași capacitate administrativă, tehnică sau financiară, iar ignorarea acestei realități va accentua decalajele existente. În lipsa unor resurse și instrumente adecvate, descentralizarea riscă să se transforme într-un blocaj administrativ, în care responsabilitățile sunt delegate doar formal, fără posibilitatea reală de a fi exercitate.
Pentru că această abordare pare mai degrabă un demers politic decât unul administrativ, efectul final ar putea fi exact opus celui declarat: presiuni suplimentare asupra bugetelor locale, care vor ajunge inevitabil să ceară sprijin de la bugetul de stat. În loc să întărească autonomia locală, Guvernul riscă să compromită pe termen lung credibilitatea procesului de descentralizare și să adâncească neîncrederea în capacitatea statului de a gestiona reforme structurale majore.
Încă o lovitură dată agriculturii: eliminarea facilităților fiscale pentru cooperativele agricole
În condițiile de slabă dezvoltare a agriculturii asociative din România, Guvernul găsește de cuviință să elimine facilitățile fiscale acordate cooperativelor agricole prevăzute prin Legea nr. 566/2004. Facilitățile fiscale de tipul scutirilor sau reducerilor de impozite și a unui tratament fiscal favorabil au avut rolul de a crește puterea de negociere a membrilor cooperativelor agricole pentru un acces pe piață mai larg și o creștere a valorii adăugate. Ce s-ar obține din eliminarea acestor scutiri? Pe termen scurt bugetul de stat și bugetele locale pot înregistra venituri fiscale suplimentare, dar impactul bugetar este unul modest pentru că aceste entități au marje reduse de profit. Practic, efectul este neutru fiscal. Aceste entități nu denaturează piața pentru că în România nu s-a ajuns la acea maturitate economică în care diferența fiscală dintre cooperativele agricole și alte entități economice să fie un factor major.
Așa că, după incertitudinile fermierilor în contextul Acordului UE-Mercosur, este rândul fermierilor mici din cooperativele agricole să fie supuși excluderii economice. Descurajați, aceștia vor reveni la vânzări individuale, adică un obiectiv strategic urmărit timp de peste 15 ani se inversează prin descurajarea asocierii. Guvernul lovește astfel într-unul dintre puținele instrumente de concentrare economică raportat la agricultura noastră atât de fragmentată. Impactul negativ asupra fermierilor mici înseamnă scăderea capacității de procesare și reducerea accesului la lanțurile scurte și piețe organizate pentru care s-au luptat timp îndelungat.
Ceea ce nu are în vedere Guvernul este faptul că o astfel de măsură este în contradicție cu politicile europene care promovează pentru țările UE tratamentul fiscal favorabil, sprijin și recunoașterea acestei forme asociative ca un instrument de dezvoltare rurală eficient. Paradoxal, în goana Guvernului după bani europeni, eliminarea facilităților pentru cooperativele agricole slăbește alinierea României la modelul european de agricultură asociativă și reduce capacitatea de absorbție a fondurilor europene. Avem de-a face cu o măsură cu impact negativ având în vedere stadiul actual de dezvoltare al agriculturii românești care nu beneficiază de măsuri compensatorii și politici robuste.
Executarea silită a venitului minim de incluziune – măsură fiscală care transformă politica de incluziune într-un mecanism de excluziune
Intenția guvernului de a permite executarea silită a venitului minim de incluziune pentru neplata taxelor locale reprezintă o derapare gravă de la scopul fundamental al politicilor de protecție socială. O astfel de măsură fiscală nu doar că este profund contraproductivă, dar riscă să afecteze direct un drept constituțional, subminând însăși rațiunea de a fi a acestui tip de sprijin.
Venitul minim de incluziune nu este un venit salarial, nici un avantaj patrimonial care să fie tratat ca orice altă sursă de câștig. El reprezintă o măsură de protecție socială destinată persoanelor aflate în situații de vulnerabilitate extremă, un instrument de ultimă instanță menit să asigure supraviețuirea și demnitatea umană. Din acest motiv, acest venit beneficiază – sau ar trebui să beneficieze – de un regim juridic și fiscal de protecție sporită. În momentul în care statul decide să-l execute silit, se contrazice pe sine și anulează scopul pentru care a instituit acest drept.
Executarea silită a venitului minim de incluziune echivalează cu o agresiune directă asupra mijloacelor de subzistență ale beneficiarilor. Acest venit este destinat acoperirii unor nevoi elementare – hrană, îmbrăcăminte, utilități minime – iar confiscarea lui înseamnă, practic, a lua înapoi cu forța ceea ce statul oferă declarativ pentru supraviețuire. Este expresia perfectă a unui stat care „dă cu o mână și ia cu cealaltă”.
Dincolo de dimensiunea economică, măsura are și o puternică încărcătură etică și constituțională. Executarea silită a venitului minim de incluziune nu doar că subminează protecția socială, ci expune persoanele vulnerabile unui risc accentuat de excluziune socială. Vorbim despre oameni aflați deja la limita subzistenței, pentru care orice diminuare a venitului poate însemna pierderea accesului la hrană, locuință sau servicii de bază.
Această abordare contravine flagrant spiritului standardelor europene în materie de protecție socială. În majoritatea statelor membre ale Uniunii Europene, recuperarea eventualelor creanțe de la persoanele vulnerabile nu se face prin executarea veniturilor de subzistență, ci prin soluții alternative: reeșalonări, compensări indirecte sau măsuri care nu afectează pragul minim necesar traiului zilnic. Accentul este pus pe reintegrare socio-profesională, nu pe sancționare fiscală.
În final, măsura propusă trădează o problemă structurală mai profundă. Un stat care, din punct de vedere moral, etic și economic, ignoră precaritatea extremă în care se află acești oameni și caută să-și crească veniturile prin executarea celor mai săraci membri ai societății, își mută eșecul fiscal asupra celor lipsiți de orice apărare. Incapacitatea de a reforma un sistem fiscal ineficient este mascată prin transferarea responsabilității către cei mai vulnerabili cetățeni.
Executarea silită a venitului minim de incluziune nu este o soluție financiară, ci un simptom al unei politici publice lipsite de viziune socială, care riscă să transforme incluziunea într-o formă instituționalizată de excluziune.
În concluzie, nerespectarea principiilor managementului schimbării și ale managementului riscurilor transformă această așa zisă reformă administrativă dintr-un potențial instrument de modernizare într-un experiment periculos. În lipsa unei abordări graduale, participative și orientate spre rezultate, modificările legislative riscă să genereze confuzie, rezistență instituțională și costuri ascunse. Reforma administrației nu poate fi redusă la un cumul de articole de lege; ea trebuie gândită ca un proces strategic, cu oameni, riscuri și consecințe reale. Altfel, rezultatele vor fi nu doar diferite de cele preconizate, ci chiar diametral opuse.
[/responsivevoice]
